原标题：【政策解读】2017年银行业金融监管政策梳理及对商业银行经营影响分析

来源：联合资信（ID：lianheratings）金融部

作者：王柠

2017年以来，监管部门监管力度大大加强，银监会对“三套利”、“四违反”、“四不当”、“十乱象”进行专项整治，并针对强化风险管控、弥补监管短板、押品管理等连发多个文件，内容涵盖目前银行经营中所出现的大部分问题，包括理财和同业的空转问题、银行调整各种监管指标的手法（例如不良假出表）、银行藏匿不良贷款的常用手段以及日常经营活动中各种规章制度的遵守等方面，体现了监管层“重服务、防风险、强协调、补短板、治乱象”的决心。“强监管”重点治理商业银行同业业务和金融市场业务，对金融市场各方面都产生了一定冲击，本文从政策回顾、政策影响、未来监管方向及银行相关对策四个方面对当前银行业状况进行探究。

1、一季度起，正式将表外理财纳入广义信贷范围

2017年一季度起，央行在MPA评估时正式将表外理财纳入广义信贷范围。在具体操作上，将表外理财资产在扣除现金和存款之后纳入广义信贷范围，纳入后仍主要对新的广义信贷余额同比增速进行考核和评估，有利于更全面地反映银行体系信用扩张状况，实行全面宏观审慎管理，防范系统性风险。

2、重点关注同业、理财和投资业务，实行穿透式监管，督促银行业资金回归实体经济本源

近年来，随着实体经济下行，资金“脱实向虚”的现象日益凸显。所谓“脱实向虚”，体现在金融层面和实体企业两个层面，实质是资金在金融体系内部循环或企业活动金融化。在金融层面，传统信贷转向票据、同业和理财等，表内业务转向表外，金融机构充当通道、加链条、做过桥、放杠杆，导致资金在金融机构内部空转；在实体企业方面，表现为部分企业未将资金投入生产经营中，而是购买理财产品、炒股票、从事资本运作等金融活动。造成这种现象的原因在于实体经济回报率较低、金融机构过度加杠杆、金融监管滞后于金融创新等。其中，金融机构较为典型的杠杆模式为：银行通过发行同业存单募集资金，用于购买同业理财，而同业理财再将资金委托给券商、基金等进行委外投资，委外投资再次加杠杆以获取收益。

在此背景下，2017年银监会出台多项文件对银行业业务整治、规范经营、风险防范等进行监管。3月底，为防范金融风险，规范银行业经营行为，银监会连续下发“三违反”、“三套利”、“四不当”多项监管文件，全面开展专项治理工作，要求银行业对2016年末有余额的各类业务进行自查并对检查发现的问题进行整改和问责。其中，“三套利”46号文列举了多种套利手法，基本覆盖了目前同业、理财、代销等常用的绕道手法，内容涉及监管套利、空转套利和关联套利。监管套利是指银行通过违规操作、绕道或人为调整来满足信用风险、资本充足率、流动性和其他指标考核，以及违反宏观调控、风险管理、利用不正当竞争和增加企业融资成本的各种套利行为，空转套利则包括信贷空转、票据空转、理财空转和同业空转等套利行为。46号文主要聚焦2015年以来盛行的同业套利和同业扩张，涉及理财、同业和委外业务，目的在于打击资金空转，引导银行资金切实投入到实体经济中。46号文要求对于同业融入资金余额占占比负债总额超过三分之一的情况进行梳理，同业存单也应包含在内；针对同业空转，将同业资金对接理财、资管产品，放大杠杆赚取利差的现象，同业投资充当他行资金管理“通道”的情况，自营与理财资金混用，发行同业存单对接同业理财、委外、债券投资的情况均纳入违规套利行为。可以看出，针对同业链条套利风险，46号文主要通过限制杠杆、限制同业负债比例以防范银行负债结构不稳定的风险，通过限制同业嵌套层数和链条长度规避同业链条脱实向虚，强调落实同业穿透以防范同业嵌套规避监管等问题。

4月7日，银监会发布《关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》，亦强调强化重点领域监管约束，要求加强创新业务制度建设和风险管理，对参与方过多、结构复杂、链条过长、导致资金脱实向虚的交易业务进行自查，确保金融资源流向实体经济。7月14日，第五次全国金融会议召开，会议定调了未来五年金融业的发展方向，从服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革几个方面对金融体系进行改革，将回归本源、服从服务于实体经济作为首要原则，重点强调金融要把实体经济服务作为出发点和落脚点；设立国务院金融稳定发展委员会，提高金融监管协调的有效性及防范系统风险；实行系统性监管，减少金融体系内空转、提高服务实体经济的能力、围绕实体经济进行金融创新以抑制金融脱实向虚。

3、表内外债券投资纳入统一监测

债券作为银行表内的重要资产，也是表外理财的重要配置资产，债券投资的信用风险、流动性风险和市场风险已经引起监管的高度重视。数据显示，截至2016年末，银行理财规模29.05万亿元，较2015年末增长23.63%，其中近七成理财资金配置于非标资产和债券等资产，债券投资规模巨大。4月10日，银监会发布《关于银行业风险防控工作的指导意见》（银监发﹝2017﹞6号），强调将债券纳入统一授信，而且要将直接投资和通过特殊目标载体（SPV）、表外理财等方式开展的债券投资纳入统一监测范围，全面掌握资金真实投向和底层债券的基本信息、风险状况和交易变动等情况，实现准入集中、数据集中和退出集中。

4、推进银行业体制机制改革创新，提升服务实体经济的能力和水平

《关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》（银监发﹝2017﹞4号）提出了24项政策措施，要求银行业围绕“三去一降一补”推进供给侧结构改革，深化改革、积极创新、回归本源、突出主业。4号文要求银行业加强公司治理、深化普惠金融机制改革、推进投贷联动试点与流程优化、鼓励科技手段运用以提高风险识别能力，要求国开行和政策性银行进一步发挥开发性和政策性金融作用，并提出有序推动民间资本进入银行业，以推动银行业体制机制改革创新，提高服务实体经济的能力。针对支持供给侧结构性改革，4号文提出通过深入实施差异化信贷政策、加快处置不良资产、持续提升“三农”和小微企业金融服务水平、深入推进消费金融和支持社会领域企业发展、加快发展绿色金融助力生态环境保护和建设等措施，以支持实体经济发展，激发社会领域投资活力。

5、集中整治行业乱象，加大处罚力度

4月7日，银监会下发《关于集中开展银行业市场乱象整治工作的通知》（银监发﹝2017﹞5号），以回归本源、服务实体、防范风险为目标，归纳梳理了股权和对外投资、机构及高管、规章制度、业务、产品、人员、廉政风险、监管行为、内外勾结违法、非法金融活动等十大方面的行业乱象，要求重点予以整治并严格责任追究。5号文进一步扩大了自查的覆盖面，要求银监系统各分支机构也应全面自查，看是否切实履行监管职责，是否有内外勾结降低监管标准的情况，对地方监管也形成了一定威慑。在发布监管政策的同时，银监会还加大了监管处罚力度。2017年一季度，银监会系统作出行政处罚485件，罚没金额合计1.90亿元；二季度商业银行共接到约744份行政处罚，监管力度强劲，违规主要集中于信贷业务及票据业务。

6、制定框架性纲领文件，全方位防范金融风险

《关于银行业风险防控工作的指导意见》（银监发﹝2017﹞6号）直接列举出银行业风险防控的十大重点领域，这十大领域既包括信用风险、流动性风险、房地产领域风险、地方政府债务违约风险等传统领域风险，以及债券波动风险、交叉金融产品风险、互联网金融风险、外部冲击风险等非传统领域风险，涵盖了银行业风险的主要类别，要求各银行业金融机构切实履行风险防控主体责任，消除风险隐患，严防系统性风险。6号文明确提出需降低对同业存单等同业融资的依赖度，控制同业融资规模，并再度强调重点检查同业业务多层嵌套、实行底层资产严格穿透等。6号文可视作框架性的文件，相关细则可能会在未来进一步明确，旨在推进金融机构有序去杠杆，防范系统性风险。

7、规范押品管理，完善押品风险管理监管

5月8日，银监会发布《关于印发商业银行押品管理指引的通知》（银监发﹝2017﹞16号）。16号文首先明确押品的概念，是指由债务人或第三方为担保商业银行相关债权实现，所抵押或质押给商业银行用于缓释信用风险的财产或权利；引导押品进行分类，要求至少将押品分为金融质押品、房地产、应收账款和其他押品等类别，并在此基础上进一步细分；将押品管理纳入全面风险管理体系，并强制要求对押品进行动态监测，至少每年进行压力测试；还对押品的调查评估和调查方式进行了细化规定，对于外部评估机构涉入的，要求实行名单制管理。16号文的出台从押品的管理、价值评估、风险监测和管理队伍等方面做出了较为详细的规定，促进了商业银行押品管理的规范化、制度化和系统化建设，有利于押品管理体系的完善和押品风险的防范。

8、债转股新设实施机构征求意见稿出台，有序推进金融去杠杆

8月7日，银监会发布《商业银行新设债转股实施机构管理办法（试行）》（征求意见稿），征求意见稿要求银行通过实施机构实施债转股，除国家另有规定的情况外，银行不得将债权直接转化为股权，规定新设立的实施机构最低资本为100亿元，并对实施机构的业务范围、债转股对象的条件、风险管理办法等予以较为详细的规定。《征求意见稿》明确不得对扭亏无望、有恶意逃废债行为的失信企业、债权债务关系复杂且不明晰的企业、不符合国家产业政策或助长过剩产能扩张以及增加库存的企业等“僵尸企业”实施债转股。《征求意见稿》的出台有利于防控实体经济风险向金融机构蔓延，有助于加快债转股的进程，带动金融去杠杆的有序进行。

从上述文件内容来看，主要涉及了三方面的内容，一是关于银行的内部治理、股权结构、高层行为、制度建设等方面，多数不是新增内容，对市场实际影响相对有限；二是对未来的监管政策进行规划；三是针对银行具体业务，全面列举违规套利行为并提出检查要求，在短期和长期都将对银行产生实质影响，下文将重点分析。

1、同业存单、同业理财增速放缓

目前，上半年金融机构进行的自查自纠工作已经基本结束，部分金融机构已经向监管层提交了自查报告，下半年金融机构进入整改期，针对各银行不同的业务状况，未来监管层可能将针对同业、表外业务出台相关的监管细则。当前银行业开展同业和表外业务趋于谨慎，普遍做法是暂停可能违规的业务，部分走访的银行反映上半年同业业务基本处于停滞状态，作为监管重头戏的同业及金融市场业务受到的影响已逐步显现。

据银监会数据显示，商业银行总资产和总负债同比增速自一季度起持续放缓，截至2017年7月末，商业银行总资产和总负债同比增速分别放缓至11.7%和11.6%，同业资产和同业负债亦均出现不同程度的下滑，表明监管压力下以同业存单为纽带的同业链条呈现出收缩趋势。其中，股份制银行和城商行总资产和总负债收缩趋势明显，7月末股份制银行总资产和总负债同比增速分别为7.5%和7.1%，同比降幅均在4.5个百分点左右；城商行总资产和总负债同比增速均为18.5%左右，同比降幅均在5.5个百分点左右。业内对于同业存单纳入同业负债管理基本形成共识，同业存单发行量在3月份到达顶峰的2.02万亿，监管政策出台后，2017年4-5月，同业存单发行量骤降至1.20万亿左右。股份制银行和城商行等中小银行出于快速扩张的需求，是同业存单发行的主力军，业内普遍认为监管会对同业存单采取新老划断处理，在具体监管政策落地前，银行仍存在内生的扩张动力，部分中小银行可能迫于流动性压力继续发行同业存单，因此6月份发行量明显回暖。但在“去杠杆”的大背景下，同业存单发行缩量将是长期趋势，未来同业存单发行增速将有所趋缓，随后保持相对稳健的增长态势。由于同业业务的监管加大了银行负债端的压力，银行着手调整资产负债结构，将更多资源配置至存款业务。但从存款情况来看，一季度起人民币存款余额增速持续放缓，7月末人民币存款余额160.48万亿元，同比增长9.4%，较上年同期略有下降，其中住户存款下降较明显。存款规模增速放缓可能与货币市场利率逐步上行，导致银行理财产品、货币基金的收益率上涨造成的分流有关。从存款期限来看，上半年增量存款中定期存款占比较高，多家银行的定期存款利率呈现不同程度的上浮，可能是由于市场利率上行、同业负债利率上行，银行为稳定未来负债来源加大了定期存款的营销力度。

理财业务方面，一季度以来，受到偏紧的货币政策带来的货币市场资金价格走高以及监管层要求消除多重嵌套、统一杠杆倍数、限制非标投资和通道业务的背景下，有些产品到期后不再续做，理财业务规模呈现出下降态势，截至5月末银行理财规模为28.40万亿元，其中同业理财规模降幅明显。在银监会强监管去嵌套去杠杆的大势下，短期来看，迫于强监管的压力，中小银行去年发放的大部分同业理财今年年底到期后或将不会再续期，同业理财规模、占比将不断回落，稳定在一个较低的发行量。未来同业理财作为通道的职能弱化，考虑到未来表外资金将逐步回归表内，预计理财增速将继续放缓。此外，从业务收入来看，理财业务是中间业务增收和转型的重要部分，理财业务增速回落、定期存款利率上行或对行业盈利水平带来一定影响。

2、货币市场利率上扬，银行负债端压力上行

在监管加强的预期下，2017年以来，商业银行负债端成本全面上行。银行间市场方面，7月31日SHIBOR隔夜和1月期SHIBOR利率升至2.806%和3.889%，较年初分别上升60bp和57bp，升幅显著；7月同业存单平均发行利率升至4.89%，较年初升幅超过80bp。由于银行主要通过期限错配的方式盈利，短期内商业银行可通过强化成本管理等方式消化负债端的压力，但在同业监管长期持续的背景下，为保证净息差不至于大幅收窄，长期来看银行有动机提高信贷定价以进行资产端的调整。随着监管政策的逐步细化、银行资产端调整的稳步进行以及央行通过货币手段提供流动性支持，负债端压力预计将有所缓和，但负债成本大幅下降的可能性不大。值得注意的是，对于股份制银行等存款核心类负债发展能力不强的中小银行来说，其对于同业负债的依赖度较高，强监管背景下在负债来源受限而资产短期内无法调整到位的情况下，其面临的流动性压力可能有所上升。

3、委外业务收缩，未来业务趋于正常化

此次监管文件反复提及包括“穿透”原则、“实质重于形式”原则、资金空转、杠杆风险等重点监管领域，4月中旬，工行、建行、招行、兴业等大行出现大规模委外赎回，但由于银行所投的委外分布的时间较分散，不会出现集中赎回的现象。5月份银监会对所有发行过分级型理财产品的银行进行窗口指导，要求暂停新发分级型理财产品，目的亦是防止委外资金通过加杠杆进入债市产生利益输送。在此背景下，委外定制债基遭遇赎回，二季度债券型基金规模较一季度明显缩水。

目前，委外业务的总量在4万亿左右，在委外规模受限、委外负债来源增速放缓的监管背景下，我们预计温和去杠杆是大势所趋，未来委外规模将逐步下降。一方面，此前配置较为激进的银行可能迫于监管压力主动收缩委外，由于监管规则尚未明确，对于到期的委外资金，多家银行选择不续做，看市场情况再进行配置，如果赎回，可能优先选择赎回公募基金等流动性较好的、盈利的部分，对于亏损部分则大概率会选择继续等待市场环境回暖。另一方面，很多机构委外的最终收益并不理想，甚至有部分机构委外出现亏损，与负债成本出现倒挂，一些中小行迫于负债端的压力也可能对委外业务进行被动赎回。对中小行，尤其各城商行、农商行来说，受限于自身投资管理能力有限、团队培养成本高时间长等因素，对委外仍有需求；而大型银行本身拥有更多的可用资金，也有动力进行委外投资，委外作为银行资金的重要投向，未来业务可能逐步趋于正常化，各行可能倾向于优化资产配置，调整产品结构，甄别表现良好的委外产品，对优秀管理人的需求也将进一步扩大。

4、资金池业务严格禁止，通道业务收缩

本轮监管延续了对资金池业务的严格态度，年初一行三会资管新规指导意见内审稿禁止银行理财、证券期货类资管产品、基金子公司、保险资管产品以及信托产品等开展资金池业务，统一杠杆要求，并对非标投资和通道业务进行限制，严禁多层嵌套，要求除FOF、MOM外资产管理产品不得投资其他资产管理产品。证监会在5月份提出全面禁止通道业务，而从银监会监管内容来看，列举了多项自查项目，包括四大、AMC不得充当银行不良资产假出表的通道，是否通过同业投资、票据业务等渠道充当他行资金管理“通道”等，银监会的总体思路在于强化底层资产穿透和加强出资方即银行主动权。

从通道业务的现状来看，据中国基金业协会披露，2017年二季度，券商资管总规模从一季度的18.77万亿下降到二季度的18.10万亿，其中代表通道业务的券商定向资管计划和基金子公司专户收缩明显。银行通道业务的模式较为多样，但主要有两种形式，一是银行进行资本和信贷额度等监管指标腾挪，主要投资于非标类资产，第二类是出于交易能力和风险管理的需求，投资于债券等标准类资产，目前通道业务的底层资产主要为非标资产。从监管影响来看，出于指标腾挪的纯通道业务将无法持续，监管层鼓励的是券商和基金进行主动管理的业务，在此过程中，实行统一标准、协同监管、明确责任分割将在未来逐步细化。另一方面，券商基金子公司无法承接的银行非标资产可能只能走信托通道，虽然“去通道”的大方向下通道业务需求可能有所回落，但短期而言未来将有一定规模的通道业务由券商、基金子公司回流到信托。此外，此次监管严禁银行信贷借道建筑业或其他行业投向限制行业，禁止借助通道业务等变相融资，房地产和政府融资平台的融资难度将会加大。

5、出于强烈的出表需求，私募资产证券化产品发展迅速

在防风险、去杠杆的大背景下，2017年商业银行出表需求增大，业务规模扩张较快的中小银行尤为明显。为实现方便快捷的出表需求，私募ABS受到了很多银行的青睐，发行主体以城商行、农商行为主，相关调查显示一季度起银行私募ABS发行量是公募ABS产品的数倍。银行私募ABS多通过财产权信托作为SPV，从一季度数据来看，管理财产类信托占比由10.43%增至14.93%，升幅为4.5个百分点，也可作为私募ABS发展较快的佐证之一。究其原因，一是银行间公募ABS申请难度较大、对于资产质量、行业、分散度等均有一定要求，如对涉及房地产、地方政府债务等的基础资产限制较多，部分中小银行在资产方面难以满足要求；二是私募ABS流程和监管审批相对简单，审批效率更高。对于银行而言，另一个主要驱动力在于银行能够将非标资产转为标准化资产，绕开非标资产的比例限制，并可减少风险计提[1]；从盈利角度，发起行和认购行均能提高资金使用效率，从而提高资产收益率。目前较为多见的是银登中心ABS，由于银登中心ABS是“非非标”，对于投资优先级的他行自营/理财而言，不需占用投资行非标额度，因而在认购方面也具有一定优势。但私募ABS也存在一些问题，主要有三个问题：一是当前银行信贷ABS产品次级很多由发起行理财资金承接，风险未实现真实转移。二是上半年的监管文件中虽多处强调了对于同业、票据、理财等按照穿透性原则进行会计核算和风险计提，但监管层并没有完全明确执行的细则、穿透后资本的具体计提办法。银登中心ABS、无场所ABS并非监管认可的ABS产品，目前没有明确的风险计提规则。三是存在信息披露缺失的问题。基于上述背景，监管认为私募ABS存在混淆概念、资本套利的风险，北京、江苏银监局针对私募ABS提出了措施与建议：包括明确该类型产品的优先级风险权重为100%；以本行理财资金承接此类产品劣后级的发起银行，要求按基础资产证券化前的情况计算资本。计提比例提高的主要影响在于投资行对投资收益会要求一定比例的上浮，造成发起行的资产流转成本有所上升。联合资信认为现阶段私募ABS是较为高效的资产流转手段，对于发起行和投资行来讲均有长期需求，监管关注点可能在于严格监管，提高对私募ABS流转、登记、信息披露等方面的掌控程度，以促进其规范发展。

1、同业业务量化指标出台

本轮金融监管指明了加强资金空转套利监管的方向，联合资信认为，未来同业存单监管加强是毋庸置疑的，模糊的定性要求很难执行，大概率会出台有定量要求的文件。央行在8月份发布的二季度货币执行报告首次提到：为了更全面地反映金融机构对同业融资的依赖程度，引导金融机构做好流动性管理，拟于2018年一季度评估时起，将资产规模5000亿元以上的银行发行的一年以内同业存单纳入MPA同业负债占比指标进行考核，对其他银行继续进行监测，适时再提出适当要求，明确了监管层降低同业依赖度、推动资金脱实向虚的态度，未来政策或逐步加码。短期来看，从考核时间、考核范围来看，监管充分考虑了市场的承受能力，中小银行未受约束，短期影响有限，我们预计银行在限期内有能力通过资产和负债两端的调整来满足监管要求；长期来看，新的要求对银行提高吸存能力、稳定资金来源、促进同业业务稳健发展要求更高，有助于引导资金脱实向虚，回归实体经济本源。

2、加强政策协调，把握去杠杆与流动性的平衡

2017年上半年金融监管风暴的效果显现，各类资产价格上升、流动性有所收缩、部分风险得以释放。从近期监管层重点强调风险防控、监管协调等的步调来看，相信监管层已经注意到防范风险中可能产生新的风险，未来货币政策和监管政策有望在去杠杆的过程中更好地做好协调配合。央行将通过逆回购、MLF等货币政策工具的使用，“削峰填谷”熨平临时性、季节性因素对流动性的扰动；在金融监管趋严或关键考核时点对流动性投放力度进行微调，以保持流动性松紧适度、相对平稳，防止发生系统性风险。

3、大资管监管文件或将落地

针对年初市场热议的大资管问题，央行在7月发布的《中国金融稳定报告（2017年）》中，指出了资管业务发展中需关注的问题，包括资金池的流动性风险、多层嵌套导致风险传递、影子银行监管不足、刚性兑付、非金融机构无需开展资管业务等，并提出对资管业务的监管对策，主要涉及以下几个方面：一是分类统一监管，强化功能监管和穿透式监管；二是打破刚性兑付，加强风险隔离；三是控制杠杆水平；四是消除多层嵌套，抑制通道业务；五是控制并逐步缩减“非标”投资规模。从央行对资管行业的关注来看，我们预计一行三会的大资管监管文件，可能也将尽快予以落实。未来，央行可能会结合监管部门进行通力合作、加强协调，以循序渐进的方式，统一资管产品监管标准，控制杠杆比例，严格实行去通道化、穿透式监管与行为监管，清理资金池业务，推动资管行业转型以及行业更长远的发展。

在强监管步入常态化的背景下，商业银行应当密切关注监管体系相关细则的出台，比照自身业务进行研究分析，适时转变发展目标与经营策略，合理调整业务发展速度，保持自身业务长远发展。

联合资信认为，一是应当从全行角度关注资产负债结构，合理控制同业业务占比，如果短期负债占比高，可适当增加长期负债，资产端则可控制资产投放的节奏，压降长久期、低收益资产，减轻资产负债流动性的压力。二是理性发展非信贷业务，推进业务模式转型。商业银行应当以信贷业务为主，改变重规模轻风险的理念，正确理解监管意图，合理布局和发展金融市场业务及同业业务。需加快创新力度，考虑逐步改变净息差为主的业务模式，尝试投贷联动、资产证券化等新兴业务，从简单的资产持有型向交易型业务转变。中小银行受到监管的限制较多，对创新产品的需求更大，在产品开发上可考虑加强与非银机构的合作，如私募ABS、私募债、定向融资工具等，缓解负债端的压力；由于去通道化的趋势要求同业投资穿透到底层资产，类基金型的、主动管理型的净值型理财产品或是未来的发展方向。三是加强自身投研团队和风控体系的建设，精心研究、加强选择合理投资产品的能力。委外业务方面应加强重视力度，对现有的投资管理团队进行再评估或再选择，适时调整委外业务的规模和投资方向，一些无法直接购买券商和基金产品的小型银行可考虑投顾业务。四是寻找新的业务增长点，例如投行业务和互联网金融业务可作为创新业务的发展方向。对于区域性中小银行，可梳理自身优势，立足当地特色重点支持支柱产业、基础设施领域等，深耕区域客户、挖掘内部价值，大力发展零售业务，以树立良好品牌的愿景服务好小微客户和个人客户，此外还可考虑通过投行相关业务拓展中间业务收入等。

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